基于高校实践的全面预算管理系统设计研究
郑赟赟
郑赟赟
一、问题的提出
高校预算管理是高校财务管理的核心，贯穿高校财务管理的全过程。高校预算管理也是高校各项管理改革工作的抓手之一，体现了高校核心资源的配置关系。随着财政收入增长的放缓，财政越来越强调资金的使用效率，从盘活存量资金、强化绩效管理、加强内部控制、提高资金使用透明度等方面不断加强资金管理力度，这些都与预算管理密不可分。与此同时，高校自身也面临着资金有限增长与高校快速发展对资金的庞大需求之间的矛盾，这势必要求高校提高财务管理水平，将有限的资金投入到高校急需的地方，把钱花在刀刃上。当前高校预算管理工作仍然处于粗放型的阶段，预算管理的主要工作就是预算的申报和预算报表的编制，预算完成以后，对预算执行与调整、绩效评价及结果运用等方面关注不够，预算审批不严谨、预算约束刚性不强，实际上是只有预算没有管理。而预算编制也缺乏科学性与合理性，与学校事业发展规划不匹配，编制方法比较单一，主要采用“基数+增长”的方法，与实际执行偏差较大，难以识别效率低下甚至是无效的支出，沉淀资金较多。
由此可见，高校的预算管理实际难以与财政管理要求和高校自身需求相适应。这一方面与高校预算管理思维还停留在传统的资金计划上面，体制机制的设计也着眼于资金的收支安排有关，没有真正发挥预算在学校资源配置和资源引导方面的作用。另一方面高校现有的预算管理手段特别是信息化手段难以满足预算管理需要，预算编制需依托各类基础数据，财务数据只是其中的一部分，大量的数据若是依靠手工处理，就会大大影响数据的处理精度和效率，因此预算信息系统的使用十分必要。但是目前高校的预算系统还停留在跟财政预算系统对接的状态，其功能也是参照财政预算系统的模块和流程设置，以部门预算为基础，没有考虑高校项目管理的实际需求，同时与其他系统的兼容性不强，各类基础数据仍然需要手工录入，不能直接读取。另外，作为高校收入重要来源的科研经费有自己的管理系统，脱离于预算系统的管理之外，使得预算系统难以做到全面，部分已有科研经费支持的项目存在专项资金重复投入的情况。因此，开发适合高校的预算管理系统能在很大程度上推动高校预算管理水平的提高。笔者通过多年的高校预算管理工作实践，试图从高校预算管理实践需要出发，提出预算管理信息化需求和设计思路，为相关企业开发全面预算管理系统提供有益的参考。
二、全面预算管理系统需求
在新形势下，高校预算管理面临的主要难点是有限资金的分配及其使用效率问题，这是高校财务管理的核心问题。资金的分配要考虑各类资金需求的轻重缓急，体现学校的发展意图，带动其他资源的投入。资金使用效率问题则是要评价资金的实际使用效果，识别高效和低效的资金支出，引导资金向高效支出方面流动，避免无效的支出，提高使用效率。从实际操作上看，这个问题可以转化为项目的选择和绩效评价，这两者是密不可分的，项目的选择基于项目的投入产出，即项目预期绩效目标是否符合项目的投入，而对项目绩效目标完成情况的监控和评价则有助于对项目实施偏差进行纠正，为后续投入提供依据。项目的选择主要解决是否立项、投入多少资金、如何实施等问题，是一种综合的抉择，不仅要考虑项目的投入产出是否合理，还要考虑是否符合学校或部门的发展规划，需要大量的基础数据作为支撑。项目作为高校经费存在的主要形式，也是高校预算管理和绩效管理的基本单元，部门预算可以由一个个项目组成，预算管理的各个环节体现在项目管理之中，绩效管理贯穿项目管理始终。因此高校的预算管理系统应当以项目管理为基础，为项目选择提供足够的基础数据，实现所有项目全过程管理。
高校预算管理面临的另一大挑战是各类资金来源的统筹问题，这个问题与资金使用效率息息相关。高校的资金来源主要由财政拨款、教育收费、科研收入及其他收入组成，财政拨款是很多高校资金的主要来源，而财政资金有基本支出拨款和项目支出拨款，不同项目支出拨款又有不同的经费管理办法，有些可以统筹，有些需要专款专用，如何把各类财政资金来源与学校自有资金以及科研资金通盘考虑，防止重复支持，充分利用财政资金，是高校需要考虑的重要问题。事实上，高校专项资金重复投入、设备重复购置、资金分配“撒胡椒面”等现象比较突出，这跟各个专项各自为政，没有做好事前规划有很大的关系。随着财政资金管理要求越来越高，资金来源的事前统筹也变得越来越重要，这就要求在预算资金分配阶段就要规划好各个项目的资金来源，在符合专项管理要求的前提下，尽可能地利用财政资金解决学校发展面临的问题，充分挖掘财政资金的使用效益，缓解学校自有资金的压力，预算系统必须为此提供支持。由此，高校的预算管理系统要有全面性。全面包含两层含义：从纵向上来看，全面预算管理包含预算的各个环节，从预算申请、预算分配、预算执行到预算调整、预算分析、预算反馈等全过程管理；从横向上来看，与筹资管理、投资管理、核算管理、采购管理、人员管理、学生管理等全面衔接，让预算管理成为高校各项管理工作的连接点。为此，全面预算管理系统设计应至少满足以下需求：
1.全面预算需求。全面预算管理系统要体现预算的全面性，应涵盖预算管理的各个环节并与高校已有的各套系统对接起来，能够自动取到预算所需的各项数据，将预算编制从手工编制转向系统编制，提高预算编制的效率和准确性。
2.内外部管理需求。全面预算管理系统既要满足对外申报预算的需要，同时也要满足内部分析、内部预算控制的需要。一方面，财务部门能够从系统中得到财政部门预算所需的数据；另一方面，内部使用单位可以得到本部门的预算安排及执行情况，内外兼顾，实现校内校外预算的无缝衔接，一套系统可以得到不同形式的预算，减少预算编制工作量。
3.项目管理需求。项目制管理是高校资金管理的主要形式，因此全面预算管理系统应该满足高校项目管理的需要，包括项目立项、项目经费下拨、项目预算调整、项目结题、项目绩效管理等项目全过程管理，以实现所有经费包括科研经费的全面管理。
4.决策支持需求。全面预算管理重在管理，因此，系统应具有强大的分析功能，充分运用大数据技术，对未来收入变化、资金需求、资源配置效率等进行预测分析，发现收入增长点，识别低效率的资金支出，为学校各项决策提供准确的数据支持。
三、全面预算管理系统设计思路
根据高校的实际需求，全面预算管理系统可遵循以预算管理各个环节为主体、以项目管理为基础、满足多层次管理需求的流程化体系设计思路，具体如下：
（一）系统主体设计
系统主体应体现预算管理的各个环节，主要包括预算申报、预算分配、预算执行和预算反馈。预算申报包括收入预算申报和支出预算申报，预算分配包括项目资金分配和资金来源管理，预算执行包括执行进度管理和预算调整，预算反馈包括预算分析与绩效管理。
（二）系统层级设计
全面预算管理系统主体设计主要是从预算管理涉及的环节上考虑，而从学校预算编制的层级上来看，则是各预算单位以项目的形式申报部门预算，在此基础上加上校级公共预算组成校内预算。因此从预算层级上来看可分为三个层级：第一个层级是项目预算，高校普遍实施项目制管理，预算编制以项目形式进行，可见项目预算是预算管理的基础。除项目预算外，在预算编制、预算分配及预算分析中还会用到各种基础数据，如在职人数、学生人数、设备数量等等，因此基础数据也应纳入到第一层级。第二个层级是部门预算，包括机关部门预算、院系预算和校级公共预算，通过部门代码将归属于同一个部门的项目归集起来组成部门预算。第三个层级是校级预算，由各个部门预算组成，同时根据财政部门的要求，按照相应经济科目归集财政部门预算。
（三）系统实施路径
系统主体设计和系统层级设计结合的关键在于项目预算管理，预算管理的各个环节体现在项目管理上，以此为基础形成各类预算。把预算管理流程定义在项目上的好处是能够满足多方面的需求，对于具体项目负责人来说，他能够看到项目完整的变化过程，便于项目总结验收；对负责人所在单位来说，能够看到本部门承担的所有项目，有利于发挥院系对项目的监管职能；对管理部门来说，能够全面了解主管项目的实施情况，方便统筹和分配；对学校来说，能够汇总形成更高一级的项目预算和部门预算，增加预算编制准确性。项目作为基础单元，系统使用者可以自由组合，各取所需，使得各类数据能够保持一致，避免“数出多门”，增加数据间的可比性。项目预算管理有两个方面，一个是项目自身的管理，另一个是项目汇总形成预算。前者通过项目管理流程来实现，后者则通过定义项目属性来实现。
四、全面预算管理系统实施建议
要想用好全面预算管理系统，一方面要设计符合学校需求的系统，这就需要学校梳理已有的预算管理流程，并根据发展需要提出系统需求，而设计开发单位要充分了解学校的需求，基于实际需要开发，不能照搬财政的系统。另一方面学校应做好培训工作，使相关人员充分了解系统的使用方法，并对不适应系统的办事流程进行适当的改造。全面预算管理系统只是全面预算管理的一种手段，并不是有了系统就一劳永逸，更重要的是学校从上到下要有全面预算管理的理念，设置相应的预算管理机构，建立适合全面预算管理的业务流程，出台相应的管理制度，建立财务分析体系和绩效评价体系，真正发挥全面预算管理系统的效用，提高预算管理的效率。
文章来源：郑赟赟.基于高校实践的全面预算管理系统设计研究[J].会计之友，2019，03。